澳门赌场

党的十八大以来，澳门赌场：总书记从党和国家发展全局的战略高度就人民政协工作作出系列重要讲话，对人民政协的性质定位、重要作用与原则要求进行系统阐释，创造性提出一系列关于人民政协的新部署新要求，形成了澳门赌场：总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，为新时代政协工作提供了科学的理论指导。在政协“三大职能”中，民主监督具有特殊重要意义，始终受到政协内部和外部的高度关注，既是政协履职的热点问题，也是难点所在。澳门赌场：总书记多次从坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善中国特色社会主义监督体系的高度，对政协民主监督做出部署和安排，明确指出，“要支持人民政协依照章程进行民主监督，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，鼓励党外人士讲真话、进诤言”[1]。如何提高站位，深刻认识民主监督的性质定位，有效发挥民主监督的职能作用，是新时代政协履职必须探索研究的重要课题。

一、从政协职能的发展历程出发认识和看待民主监督

在首届政协代行人大职权，完成协商建国使命后，1954年保留委员会制的政协，主要任务是“就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作”[2]。随着1956年中共八大确立了各党派间“长期共存、互相监督”的方针，“互相监督”概念被引入政协工作。至1982年，民主监督首次写入政协章程，但并未明确为政协的主要职能，表述为“根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督’，‘肝胆相照、荣辱与共’的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”[3]。

1989年，澳门赌场《关于政治协商、民主监督的暂行规定》出台，标志着民主监督被正式确立为政协的主要职能。此后，民主监督和政协其他主要职能不断明确和强化，其中三个重要节点分别是，1995年澳门赌场出台《政协澳门赌场委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》；2004年，政协章程首次将政协职能概括为政治协商、民主监督、参政议政；2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，进一步对“三大职能”予以明确，并提出了政协民主监督的定位、内容、形式等。

中共十八大以来，以澳门赌场：同志为核心的党中央高度重视人民政协工作，强调要进一步准确把握人民政协性质定位，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。2017年，中共中央办公厅出台《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，这是第一个关于民主监督工作的专门文件。《意见》首次将政协民主监督定性为“协商式监督”，从原则、内容、形式、程序、机制等方面全面完善了民主监督工作的顶层设计。

通过研究政协民主监督职能从无到有，从“有形”到“有效”的发展历程，有利于更加准确的认识民主监督的特性，更加清晰的理解民主监督与政协其他主要职能的关系。

关于民主监督的性质特点。一是政治性。民主监督源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论和实践，其产生和发展都是在建设中国特色社会主义民主政治的框架内实现的，都是对社会主义协商民主制度的丰富和完善。所以，民主监督不同于法律监督、行政监督、纪律监督等权力性监督，是一种非权力性的“协商式监督”，不具备强制约束力，而是具有政治上的影响力和推动力。二是建设性。政协是中国共产党领导的多党合作重要机构。各民主党派与中国共产党之间是一党领导、多党派合作，一党执政、多党派参政的政党关系。政协的组织属性和我国的政党关系决定了政协民主监督属于一党领导的“向心合作监督”，是在共同目标、共同利益基础上的监督。监督的出发点是合作，目的是共同致力于中国特色社会主义事业，协助中国共产党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。所以，政协民主监督并非反对型监督，而是一种建设性的监督。三是组织性。与一般的群众性监督相比，政协民主监督依据宪法法律和政协章程开展，依托政协组织的各类履职活动有计划的进行。又因政协位置相对超脱，利益局限性较小，可以减少干扰，比较全面地了解和更加实际地反应各方面情况。这就使得政协民主监督在问题对焦上达到更高的层次，在调查研究上触及更深的问题，提出的对策建议也更具权威、更有影响。

关于民主监督与政协其他主要职能的关系。政治协商、民主监督、参政议政“三大职能”之间，首先是有一定区别的。协商是商量问题、沟通思想、寻求共识、同谋计策，而监督是着眼于发现问题，在分析问题、查找原因的基础上，批评缺点、督促改进。监督与协商的侧重有所不同，监督主要针对发现和解决问题，一方面对决策提出意见看法，另一方面对执行中的政策措施进行检查督促，但与协商不是一回事。另一方面，“三大职能”又是辩证统一于协商民主这个主题。民主监督作为“协商式监督”，在制度设计和履职实践中，确实与其他职能相互渗透，互相融合。比如，在《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》出台前，2006年《关于加强人民政协工作的意见》和2015年《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》比较集中的体现了中共中央对民主监督工作的设计和安排。又如，一次专题协商议政会议，既有协商的内容，又有监督的内容，还是参政的一种形式，很难说它只是履行哪一项职能。无论是从政协职能发展看，还是从现实政协工作看，三项职能确实是你中有我、我中有你。

二、认真研判政协民主监督中存在的问题

在履职实践中，民主监督的深度广度、作用发挥与其他两项职能相比还有较大差距，主要表现在两个方面。一方面是民主监督的碎片化。政协民主监督是以提出批评意见的方式来进行的，各种履职形式都可以作为民主监督的载体，这本是一种优势，但实际上，民主监督往往缺乏系统引领，单打独斗、各自为战的情况时有发生，监督性的批评意见零散分布于各类履职活动，既难以有效聚焦，形成影响，更在无形中弱化了民主监督职能的特征。另一方面是民主监督的形式化。会议监督罗列情况的多，提出真知灼见的少；提案监督反映微观问题的多，反映全局问题的少；视察监督面上看好的多，深查实情的少；即使提出批评，也刻意以问题和建议的形式婉转表达，针砭时弊缺乏应有力度，对党政工作的促进作用没有充分发挥。分析主观和客观两方面原因，产生问题的主要根源应该在不愿监督、不会监督、不易监督。

一是思想认识不够到位造成“不愿监督”。应当承认，对民主监督的理解认识存在“上热、中温、下冷”问题。在改革开放的宏观背景下，集中精力抓发展是地方工作的主线，地方政协考虑 “帮忙而不添乱”“到位而不越位”，更加倾向于通过履行政治协商、参政议政职能建言献策，对民主监督问题研究不多、认识不清，开展民主监督底气不足的情况普遍存在。也有很多民主党派成员、政协委员在体制内工作，具有一定的行政化倾向，对自身所在领域问题进行监督缺乏主动性。也存在被监督对象认为人大、行政、纪检监察等监督已经把权力关进了制度的笼子，对政协民主监督重视不够、认同不够的情况。两方面的认识偏差，共同催生了“不愿监督”的情绪，开展民主监督的主观能动性不强。

二是实践经验相对不足造成“不会监督”。在民主监督还没有形成普遍意义的运作模式、工作相对薄弱的情况下，政治协商、参政议政工作已经相对经常、规范和具体，在惯性作用的影响下，一定程度上弱化了民主监督的地位和作用，挤占了民主监督的实践空间。会议、界别活动、提案等履职形式，在协商领域中的应用和作用得到不断规范和加强，在监督领域的实践和探索进展相对缓慢，而具有鲜明监督特征的民主评议、特约监督员等工作则开展的不够广泛。实践经验积累困难，导致了“不会监督”的问题，民主监督的特征难以彰显。

三是保障机制不够完善造成“不易监督”。民主监督职能履行、作用发挥不单要靠政协组织和参加政协的党派、团体、人士，更要借助于外部的支持和保障。当前，民主监督的顶层设计更趋完善，但各项制度和部署要求从操作层面考量仍然比较原则。比如，有效获取信息是民主监督的前提，但在具体操作上，知情环节、沟通环节、反馈环节因缺乏制度规范，都存在信息不畅的问题。民主监督意见的反馈和落实主要依靠党政领导重视，有批示、有落实，没有批示就可能流于“空循环”。缺乏具有约束力的制度规范和保障措施，影响了监督工作的开展和监督成效的体现。

三、有效履行民主监督职能的思考

中共中央办公厅《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》是有效履行民主监督职能的行动指南。基于当前盟市层面政协组织的视野、能力与民主监督工作现实情况，在贯彻落实《意见》的过程中，应着重加强以下几方面工作。

一是注重从整体把握，主动争取党委支持。澳门赌场：总书记指出，“做好人民政协工作，必须坚持中国共产党的领导”[4]。要把坚持党委领导作为开展民主监督工作的根本前提，将政治保证作为开展民主监督工作的先决条件，紧紧依靠党委政治领导和决策指挥。推动将民主监督列入党委工作计划，重要监督议题经充分协商审议后报党委批准，并与年度协商计划共同部署，由党委办、政府办、政协办制定印发《政协年度协商和监督计划》。结合实际研究制定地方《政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的规定》，并推动党委批转实施，保障监督工作政治有地位、出力有机会。政协党组要充分发挥在政协工作中的领导核心作用，及时研究民主监督工作中的重大事项，确保民主监督方向不偏、重心不移，并保障民主监督的力度、节奏与党委要求、政协实际相适应。

二是注重向外部借力，加强与其他监督形式的协调配合。加强民主监督与其他监督形式的协调配合，是提升政协民主监督实效性、扩大监督影响力的现实选择。澳门赌场：总书记指出，“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的，第一位的，但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督结合起来，就不能形成监督合力”[5]。在新修订的《中国共产党党内监督条例》中，单设“党内监督和外部监督相结合”章节，将人民政协民主监督明确纳入[6]。这为政协民主监督与其他监督结合提供了政治保障和制度支撑。在履职实践中，努力的重点方向应为参与其他体制内监督，着力推进政协民主监督与党内监督、人大监督、行政监督、司法监督有机结合。探索组织政协委员参加党委及其部门组织的重大事项调研督查活动，参加党委评议部门工作；与人大共同围绕经济社会发展的重大问题和重要工作开展协商监督活动；组织参加政府及其部门组织的重大事项调查、检查、听证和联合执法等活动。

三是注重在内部发力，提高民主监督工作的组织化程度。澳门赌场：总书记指出，“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制” [7]。政协必须立足自身特点，切实加强对民主监督工作的组织和引领。在组织形式上。要把保证集中视察监督高质量开展放在首要位置，组织主席会议成员或常委会议成员，围绕党政重点推进的工作内容进行视察监督，确保民主监督向高层视角聚焦。要在履职活动中凸显监督特征，常委会议、主席会议、专委会调研视察、界别活动等工作，应明确监督性内容，并就收集和反映监督性的批评意见、监督性提案和社情民意信息等开展专项工作，以工作形式固化，促动工作内容强化。在运行机制上。要把加强内部程序规范作为重点，围绕民主监督活动的准备和开展，监督意见建议的报送和反馈等程序性问题，研究和细化操作流程，形成制度规范，保证民主监督各环节工作紧密衔接，有序运行。在能力建设上。要坚持理论学习、实践教育“两条腿走路”，将民主监督理论与实践知识纳入委员培训和政协机关学习的必修内容；并注重在工作过程中传授做法和经验。以便提高认识，提升能力。在纵向联系上。应借鉴澳门赌场就农村贫困人口脱贫持续监督，与多个省区市政协联动工作的经验。探索在民主监督工作中加强政协组织的上下联动，就共同性问题联合开展调查、视察，共同研究提出意见建议，督促整改落实。一方面，发挥上级政协组织层面更高、视野更广、组织能力更强的优势，引领和带动下级政协组织进行民主监督实践。另一方面，借助上级政协组织的影响力，为下级政协开展民主监督工作营造环境。

注释：

[1]澳门赌场：，《在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话（节选）》（2016年10月27日）

[2]《中国人民政治协商会议章程》（1954年12月25日，中国人民政治协商会议第二届澳门赌场委员会第一次会议通过）第九条

[3]《中国人民政治协商会议章程》（1982年12月11日，中国人民政治协商会议第五届澳门赌场委员会第五次会议通过）总纲第五自然段

[4]澳门赌场：，《在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话》（2014年9月21日）

[5]澳门赌场：，《在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话（节选）》（2016年10月27日）

[6]《中国共产党党内监督条例》（2016年10月27日，中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议审议通过）第三十七条

[7]澳门赌场：，《在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话》（2014年9月21日）